“一带一路”视域下检察机关涉外司法协作研究
——以新疆检察实践为例
新疆维吾尔自治区人民检察院检察长，二级大检察官 高继明
目 次
一、背景与动因：检察机关在“一带一路”建设中的职能定位
二、探索与实践：新疆检察机关涉外司法协作的有益尝试
三、机遇与挑战：新疆检察机关涉外司法协作中面临的困境
四、回应与展望：优化新疆检察机关涉外司法协作的路径
限于篇幅，本文仅刊发前两部分，全文详见《人民检察》2024年第10期。
党的二十大报告提出，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治”。涉外法治建设是我国全面推进依法治国，协调国内治理和国际治理两个大局，加快推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是服务“一带一路”建设以及有效防范国内国际各类风险，依法解决国际法律争端的现实需要。当前，我国与“一带一路”沿线国家的合作领域不断拓展，经贸往来、科技交流、文化旅游等活动日益频繁。但是，囿于各国之间法律制度、法律环境、法律文化的差异，以及复杂的安全形势，相关合作项目往往涉及不同法律关系，也面临多重风险挑战。完善共建“一带一路”安全保障体系，强化法治保障和司法服务是检察机关的重要使命。作为国家法律监督机关，检察机关要主动对接“一带一路”建设，加强与沿线有关国家和地区的司法协助和合作，通过检察履职服务保障“一带一路”法治建设。
一、背景与动因：检察机关在“一带一路”建设中的职能定位
建设“一带一路”是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是我国在新的历史条件下实行全方位对外开放的重大举措、推行互利共赢的重要平台。通过检察履职为“一带一路”建设营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，是检察机关的重要政治任务。
（一）检察机关参与“一带一路”建设的重要意义
“一带一路”建设是党中央统揽政治、外交、经济社会发展全局作出的重大战略决策，是实施新一轮扩大开放的重要举措。截至2023年6月，中国已同152个国家和32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件，围绕基础设施、经贸投资、人文交流、多边机制等重点领域形成3000多个合作项目，覆盖我国83%的建交国。“一带一路”倡议成为全球经济增长的强大推动力和深受欢迎的国际公共产品，为沿线国家和地区带来了巨大的经济红利。高质量共建“一带一路”，需要检察机关持续提供司法服务和保障。一方面，检察机关是涉外法治的重要实践者。在推进“一带一路”倡议过程中，人员、资金、商品的跨国流动愈加频繁，涉外案件、矛盾纠纷数量不断攀升。检察机关在更高水平的开放环境中服务保障“一带一路”建设，既需要以维护国家利益和社会公共利益为职责使命，高质效办好每一个涉外案件、司法协助案件，更好服务更高水平对外开放；也需要加强国际执法司法合作，巩固和发展检察双边多边合作机制，深化高层互访和司法交流，确保我国涉外法律体系和以国际法为基础的国际规则在全球治理中得到正确实施。另一方面，检察机关是涉外法治的重要推动者。检察机关要坚持把服务保障“一带一路”建设作为服务大局的重要任务，充分发挥检察职能作用，以高质效法律监督推动共建“一带一路”高质量发展。主动融入“一带一路”建设大格局，准确把握“一带一路”建设的实施要求，及时充分回应“丝绸之路经济带”建设各类市场主体的司法关切和需求，通过全面充分履行检察职责，努力营造规范有序的市场环境、健康良好的投融资环境、廉洁高效的政务环境、公平正义的法治环境，为“一带一路”建设提供优质高效的司法服务和法治保障。
（二）新疆独特的区位优势和检察机关的职能定位
新疆具有独特的区位优势。作为古丝绸之路的要道和向西开放的重要窗口，新疆与8个国家接壤，在“一带一路”建设中的地位极其重要。2014年5月，中共中央政治局召开会议，提出坚持开放战略，着力打造新疆丝绸之路经济带核心区。2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》进一步明确指出，发挥新疆独特的区位优势和向西开放重要窗口作用，深化与中亚、南亚、西亚等国家交流合作，形成丝绸之路经济带上重要的交通枢纽、商贸物流和文化科教中心，打造丝绸之路经济带核心区。这是基于新疆的特殊区位作出的重大战略部署。2020年9月，习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上再次明确，要发挥新疆区位优势，以推进丝绸之路经济带核心区建设为驱动，把新疆自身的区域性开放战略纳入国家向西开放的总体布局中，丰富对外开放载体，提升对外开放层次，创新开放型经济体制，打造内陆开放和沿边开放的高地。2022年7月，习近平总书记在新疆考察调研时强调，随着我国扩大对外开放、西部大开发、共建“一带一路”等深入推进，新疆从相对封闭的内陆变成对外开放的前沿，要推进丝绸之路经济带核心区建设，把新疆的区域性开放战略纳入国家向西开放的总体布局中，创新开放型经济体制，加快建设对外开放大通道。
新疆迈进新的发展阶段。2023年8月，习近平总书记在专门听取新疆工作汇报后强调，要发挥新疆独特的区位优势，积极服务和融入新发展格局，从实际出发抓好对外开放工作，加快“一带一路”核心区建设，使新疆成为我国向西开放的桥头堡。同年10月，国务院印发《中国（新疆）自由贸易试验区总体方案》，要求牢牢把握新疆在国家全局中的战略定位，充分发挥新疆“五口通八国、一路连欧亚”的区位优势，助力创建亚欧黄金通道和我国向西开放的桥头堡，为共建中国—中亚命运共同体作出积极贡献。
新疆检察机关肩负光荣使命。高质量发展离不开法治保障，运用法治手段推动共建“一带一路”，是检察机关必须肩负的政治责任、法治责任、检察责任。新疆检察机关应当积极融入“一带一路”建设大格局，充分发挥法律监督职能，为高水平对外开放、经济社会高质量发展，作出更优检察贡献。
二、探索与实践：新疆检察机关涉外司法协作的有益尝试
近年来，新疆检察机关在涉外司法协作方面进行了一系列有益尝试，积极拓展同中亚等地区国家的司法交流合作，不仅与周边国家司法机构建立了更紧密的联系，还为丝绸之路经济带核心区建设提供了有力司法保障。
（一）坚持治罪与治理相结合，服务新疆社会大局稳定
一是深入推进反恐维稳法治化常态化。新疆检察机关牢牢扭住社会稳定和长治久安总目标，全面深化依法治疆，坚持“高质效办好每一个案件”，完善指导机制，制定办案指引规范，全面推进反恐维稳法治化常态化。当前，新疆社会稳定、民族团结、宗教和谐、人民安居乐业，为打造市场化、法治化、国际化营商环境提供了有力保障。
二是以优化法治化营商环境助推丝绸之路经济带核心区建设。自治区检察院认真落实《新疆维吾尔自治区政法机关优化法治化营商环境50条措施》，坚持宽严相济刑事政策，聚焦严厉打击损害企业利益违法犯罪等18项主要任务，细化责任分工，推动各项任务落到实处。坚持治罪与治理相结合，深入开展“检察护企”专项行动，严厉惩治破坏社会主义市场经济秩序犯罪，做好源头治理，大力整治行业乱象，排查问题、堵塞漏洞。
三是积极参与社会治理。深入推进检察听证工作，充分发挥检察听证在审查疑难复杂案件和化解矛盾纠纷中的作用，提升办案质效。探索参与矛盾纠纷多元化解的方式和路径，引导各类市场主体以理性方式表达利益诉求。强化涉外案件综合治理，联合司法、行政多部门重点对跨境电信网络犯罪、走私、洗钱等涉外案件趋势、前沿社会管理问题和群众涉法涉诉问题进行分析研判，建立健全监督管理机制和风险防控措施，不断提升社会治理体系和治理能力现代化水平。
（二）建立涉外检察交流机制，搭建涉外司法协作平台
近年来，新疆检察机关立足保障“一带一路”法治建设需求，不断发挥新疆检察机关在与中亚国家开展司法合作方面的独特优势，积极搭建涉外司法合作平台，推进涉外司法合作工作稳步开展。
一是探索建立中哈边境检察机关合作机制。建立中哈边境地区检察机关会晤机制，并分别于2017年、2018年举行两次会晤，对两国边境地区检察机关长期合作提出远景规划，初步建立新疆同哈萨克斯坦的阿拉木图州、东哈萨克斯坦州检察机关直接合作机制，为中哈检察机关深化交流合作奠定基础。
二是设立合作中心检察室。2012年4月，中哈霍尔果斯国际边境合作中心作为中哈两国合作的元首工程正式封关运营。在中哈会晤机制基础上，自治区检察院指导霍尔果斯市检察院在合作中心单独设立检察室。
三是推动中亚国家司法合作交流基地建设。2018年，自治区检察院在国家检察官学院新疆分院筹建中亚国家司法合作交流基地，该项目于2023年9月正式开工，总体工程计划于2024年底完工。基地建成后，将成为面向中亚国家检察机关开展人员交流、工作培训、司法协助的常设性基地，为新疆周边国家司法官员来疆开展学术交流和司法合作提供固定场所，更好地为我国检察机关反恐实训、推进与中亚国家司法合作交流、服务“一带一路”建设提供有力平台支撑。
（三）大力开展口岸检察工作，服务丝绸之路经济带核心区建设
目前新疆被纳入沿边口岸经济带范围的检察院有26个，占全疆基层检察院的四分之一。为推进沿边口岸经济带高质量发展，更好服务丝绸之路经济带核心区建设，自治区检察院在充分调研的基础上，研究制定相关文件，为检察机关做好法治服务保障工作提供了具体指引和明确规范。2022年6月，自治区检察院组织在霍尔果斯市召开沿边口岸检察工作会议，全力统筹全疆26个沿边口岸检察院加强横向交流协作，打造沿边口岸检察工作交流平台。建立全疆沿边口岸所在地检察院横向交流协作联席会议制度，推进信息联络、案件协作、联合调研、理论研讨等全方位互动交流，搭建了一套沟通顺畅、配合高效的沿边口岸检察协作机制，切实增强服务保障沿边口岸工作的整体合力。
（四）开展涉外法治理论研究，奠定涉外司法协作基础
深入开展涉外法治理论研究，尤其是加强对中亚国家检察制度的研究，为涉外司法协作提供坚实理论基础。2019年，新疆检察机关建立自治区级课题研究制度，把检察机关服务保障“一带一路”建设理论与应用研究作为重点，联合新疆大学等高校，围绕涉中亚国家反恐法律制度、检察制度、经贸法律制度和知识产权法律制度立项开展课题研究。2019年、2021年自治区检察院分别举办“天山论检”检察理论研讨会，为中亚国家检察制度研究搭建了理论交流平台，努力把“天山论检”打造成为面向中亚的“一带一路”司法检察理论和实务交流阵地。2023年，自治区检察院获批自治区法学会《涉中亚国家司法检察制度和司法协作机制建设研究》重点课题，从中亚各国检察机关的宪法定位、组织系统、职能、各项制度等方面深化对中亚国家检察制度理论以及加强司法协作机制的研究，努力为维护中国企业海外利益提供理论依托。
本文系新疆法学会2023年重点委托课题《涉中亚国家司法检察制度和司法协作机制建设研究》（FXH2023W01）的阶段性研究成果。